fjuniorr
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4 years ago - Traduções e desvios, mobilizações e desmobilizações na transparência pública: o processo de abertura de dados governamentais no município de São Paulo. Thomaz Silva.
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fjuniorr
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4 years ago 
Andrelamor
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4 years ago preponderância de comitês 'tecnicistas' de informática antes do reconhecimento da necessidade de abertura de dados (em MG, SEPLAG conta com reconhecimento amplos e contínuos a muitos anos, com a temática da digitalização de serviços, sem que isso esteja vinculado a uma política mais perene de governança, segurança, abertura e privacidade de dados);
transferência de tecnologia sem a respectiva documentação (companhia de TI custodia documentos em vez das áreas de negócio);
instabilidade institucional e mudança da responsabilidade dentre órgãos (aqui em MG tivemos o Escritório de Prioridades Estratégicas);
diferentes capacidades institucionais para lidar com a temática de transparência e abertura de dados;
Dados governamentais abertos como um conceito com baixa apreensão e baixa priorização pelos gabinetes das secretarias
visão do papel coordenador/centralizador de um órgão central
possibilidades de inclusão da temática na agenda da compliance/Planos de Integridade
Andrelamor
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4 years ago questão importante de agenda:
A entrada da ideia do CMBD na agenda pública municipal reside na influência de atores externos, em um processo de disseminação de boas práticas de ações de governos de outras esferas (no caso, o Governo do Estado de São Paulo) por meio da sociedade civil, associada à captação dessa demanda por órgãos da PMSP
Andrelamor
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4 years ago Em 2018, foi implementado pela Divisão de Transparência Ativa o processo de atualização semestral do CMBD juntos dos órgãos e entidades da PMSP. Com esta ação pretendemos fortalecer os procedimentos de registro das bases de dados gerenciadas e criadas pela Prefeitura, além de fomentar um acompanhamento mais próximo e com registro sempre atualizado destas informações. Também foi iniciado o processo de realização de diagnósticos sobre as bases de dados da Prefeitura para a abertura destes à população em formato aberto, que será de grande importância para o cumprimento desta meta. Como resultado deste processo, no segundo levantamento do CMBD em 2018 foram coletadas informações sobre 782 bases de dados (um acréscimo de 38 novas bases sistematizadas em relação ao valor anterior de 744 bases de dados), representando um acréscimo de 5,10%. Do total de bases de dados, 169 (21,61%) estão em formato aberto, são processáveis por máquinas e estão disponíveis a toda a população. Ou seja, nota-se um aumento percentual de 1,18%, considerando-se o crescimento de 20,43% no primeiro levantamento do CMBD em 2018, para 21,61% do levantamento atual. Desta forma, o total absoluto de bases abertas aumentou de 152 para 169 bases, ou seja, um aumento de 17 bases de dados abertas
fjuniorr
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3 years ago Vou colocar algumas citações pouco organizadas para fins de registro.
Na Sociologia da Tradução - ou, como é mais conhecida, na Teoria Ator-Rede - dizer que algo foi colocado na caixa-preta diz respeito à internalização de uma prática pelos atores de uma rede, de forma com que as complexidades por trás daquele processo tornam-se invisíveis e não notadas na prática cotidiana, ou seja, tornam-se dadas por si próprias (LATOUR, 2011). Em bom português, colocar algo na caixa-preta, no sentido dos processos que envolvem tecnologia, pode ser transladado como ‘fazer as coisas no automático’
[...]
caixas-pretas também trazem a ideia de “redes de atores seladas nas quais os alinhamentos foram obtidos e nas quais os interesses alinhados foram inscritos em associações estáveis que não são mais questionadas” (SHIN, 2010, p. 149, tradução nossa), dirimindo controvérsias e estabelecendo entendimentos mútuos (BITTENCOURT, 2014, p. 116–123; PAULICS, 2003, p. 29–31), ou, no entendimento comum, ‘dando o caso como encerrado’ (pelo menos momentaneamente). [pg. 23]
Neste ponto, há algo interessante ainda a se descobrir: como lidar com as complexidades que surgem quando saímos de uma caixa-preta internalizada por anos na Administração Pública (manter os dados e informações do setor público longe dos olhos da sociedade) para uma outra caixa-preta – hoje, tecnologicamente possível - relacionada com a disponibilização dos dados de forma inteiramente automatizada, sem passar por manipulações dos atores humanos, de forma com que os processos de abertura já fossem previamente calculados e menos sujeitos às desmobilizações conjunturais? [pg. 25]
Percebemos que da caixa-preta do segredo para a caixa-preta da transparência cada base de dados é única e, portanto, as redes de atores humanos e não-humanos por detrás delas devem ser consideradas na implementação dos processos de abertura. [pg. 25]
Práticas positivas e negativas podem ser colocadas na caixa preta.
O objetivo principal desta tese é investigar como os processos de abertura de dados governamentais ocorrem na prática. A partir dessa ideia emergem discussões relativas a diferentes problemáticas, tais como:
- a inserção de novas temáticas na agenda governamental;
- a implementação de processos de inovação tecnológica no setor público;
- a coordenação e a articulação de políticas públicas;
- as capacidades institucionais relativas à gestão da informação e gestão da tecnologia da informação nos governos subnacionais, dentre outras.
Nos projetos de abertura de bases de dados que estamos vivendo as dificuldades "ainda" não são explicitamente sobre o caratér "público" dos dados. Nem mesmo na COVID-19 essa foi a dificuldade principal.
a gestão da informação; a gestão dos sistemas de informação; e a gestão dos processos de abertura em si (silva2019, p.83)
O desenvolvimento se deu através de contrato firmado por SEMPLA e empresa terceirizada que, além de realizar a configuração inicial do SharePoint, desenvolveu os sistemas hospedados por ele, em sua maioria utilizando o NET. Posteriormente, o Portal e seus sistemas foram transferidos e internalizados na Prodam - sem seus respectivos códigos fontes. (silva2019, p.87)
Da Transparência Ativa já havia umas certas disputas. E uma disputa que a Controladoria já entrou enfraquecida, porque ela não tinha estrutura. Então, nos primeiros momentos, a gente realmente precisou acomodar esse entendimento, até com a Secretaria de Finanças, que tocava o Portal da Transparência e tal. Mas, entendendo que a Controladoria dava as diretrizes, mas quem executava, operacionalizava naquele momento era a Secretaria de Finanças. E também havia outros interesses: a Secretaria de Planejamento também queria tocar algumas pautas de Dados Abertos, mas a pauta de acesso à informação acho que houve um entendimento de toda a prefeitura na época de que era atribuição da Controladoria. (silva2019, p.91)
no que tange à sua Diretoria de Transparência Ativa, por dois servidores públicos que possuíam uma experiência anterior na área de Tecnologia da Informação em outros órgãos da PMSP. (silva2019, p.94)
Esta estrutura de uma Diretoria de Transparência Ativa composta por dois ou três servidores é algo que vêm se mantendo ao longo do tempo e demonstra o quanto sua estrutura é inadequada para coordenar as ações relativas à implementação da agenda de transparência ativa frente ao tamanho da estrutura da PMSP. (silva2019, p.94)
Tais resistências, na época, foram parcialmente vencidas por meio do empreendedorismo político do gestor da pasta e do próprio prefeito, que viu na abertura de dados públicos uma forma de oferecer à sociedade os meios necessários para ampliar o debate público sobre a questão do aumento e da qualidade do transporte urbano.
(silva2019, p.96)E aí quando a gente foi para fora do departamento, para outras áreas da secretaria, para outras áreas da prefeitura, você constrói um processo. “Olha, a gente está em um processo de organização dos dados, e tal, para publicação. Vão ter tais etapas...”. Você prepara as pessoas para elas entrarem no projeto, porque senão... Aconteceu muito também… A primeira fase é inventário de dados. Aí você manda para um cara que você sabe que tem um monte de dados, e o cara “Ah, mas eu não tenho nada de diferente”. O cara tem, só que - porque ele trabalhou lá, ele construiu uma camada de largura de vias que ninguém tem, só que ele não vai te entregar de bandeja, assim. Ele vai falar: “ah, tenho, mas é um negócio que fiz mais ou menos...”. Você o chama para um processo de inventário, de metadados. Aí ele vê uma utilidade. Daí ele “Beleza, isso aí vai ser um projeto que vai acabar me ajudando a organizar essa... vai me dar um tempo para organizar essa coisa.”. Você monta lá o grupo, o Secretário indica as pessoas. Aí ela tem uma justificativa para usar o tempo para organizar os dados. Então é muito essa construção que você tem que ir fazendo (silva2019, p.95)
No entanto, as dificuldades que se seguiram para a implementação do catálogo demonstram que os órgãos da Prefeitura não estavam acostumados a olhar para a gestão da informação de uma forma integrada, demandando um esforço muito maior do que o originalmente pensado e atingindo resultados aquém daqueles inicialmente previstos. (silva2019, p.95)
Contudo, uma das questões que podem ser notadas na própria Política Municipal de Governança de Tecnologia da Informação e Comunicação – PMGTIC é a ausência de qualquer referência ao conceito de dados governamentais abertos em seu texto, apesar de uma das diretrizes da política ser justamente a transparência e a participação social. Detectada essa ausência e diante da necessidade de todos os órgãos terem que elaborar seus Planos Diretores Setoriais de Tecnologia da Informação e Comunicação – PDSTIC, um dos possíveis campos de ações da CPIN-SMIT para fortalecimento da rede de abertura de dados - com uma proposta de associação ao invés de substituição – residiria no incentivo de uma articulação junto aos órgãos da PMSP para incluírem em seus PDSTICs linhas de ações que estivessem relacionadas à transparência e participação social, na perspectiva de dados governamentais abertos já apresentada neste estudo. (silva2019, p.99)
No entanto, houve um desvio em relação à essa pergunta pois a própria CGM, responsável pela gestão do eSIC-SP, orientou os órgãos para responderem à pergunta de forma a invocarem que as ações relativas à meta deveriam ser perguntadas diretamente àquele órgão. Com essa orientação, o que se viu é que a maioria dos órgãos se abstiveram de responder quais foram as ações desenvolvidas internamente para abrirem as suas próprias bases, algo que consideramos como bastante equivocado pois, mesmo estando a meta sob coordenação da CGM-SP, a responsabilidade pelo cumprimento da legislação municipal que determina a divulgação ativa das informações públicas é do próprio órgão, não da Controladoria. Na resposta oferecida pela Secretaria do Governo Municipal, fica clara essa confusão, já que o órgão afirma que “conforme alinhamento junto à Controladoria Geral do Município, solicitamos que informações adicionais referentes às ações para a realização da Meta 49 do Programa de Metas 2017-2020 sejam encaminhadas àquele órgão” (silva2019, p.110)
O que essas duas respostas demonstram é que, havendo uma preocupação interna diretamente focada para a abertura de dados governamentais, os órgãos municipais começam a agir em direção à organização dos setores e melhor condução desses processos. (silva2019, p.112)
A rotina para a abertura das bases de dados, portanto, precisou incluir também um processo de manejo dos arquivos para que as diferentes bases de dados do sistema fossem reunidas em um único arquivo, (silva2019, p.117)
tanto é que tinha uma pessoa lá que trabalha com isso fazendo esta parte, mas, assim, seria fora até do escopo do setor. É que tem uma pessoa, duas, na verdade, que sabiam essa parte da informática, então elas faziam essa automatização. Mas sem essas pessoas, por exemplo, elas deixando algum código, algum procedimento, é difícil alguém leigo fazer a parte da informática. É um processo bem complicadinho. São várias tabelas para poder mexer, você precisa ter essa noção do Access, pois ele vem em Access. Para transformar isso no Excel é puxado. (eSIC-SP: D302: 7) (silva2019, p.117)
A gente se reuniu numa força tarefa, fez a revisão dos pedidos de acesso à informação, todos os servidores sentaram lá numa planilha de Excel, com uma dupla checagem para anonimizar os pedidos, em um esforço que a própria CGU, quando disponibiliza os dados, os pedidos de acesso à informação, não repete esse cuidado, ela divulga as informações pessoais, CPF, RG do solicitante, que no nosso entendimento na época era bastante temerário. Informações pessoais solicitadas, é delicado. E aí a gente anonimizava, anonimizou, foi um trabalho longo, foram algumas semanas de trabalho. Mas, assim, teve um resultado gratificante. (silva2019, p.118)
Um detalhe importante é que essa plataforma foi construída a partir do código-fonte de um outro projeto de abertura de dados que havia sido lançado anteriormente, o Diário Livre, que será o objeto do próximo estudo de caso. Como todo o projeto do estava disponível na plataforma GitHub, a coordenadora da COPI-CGM na época aproveitou os códigos da plataforma do Diário Livre e construiu a plataforma dos Pedidos Respondidos em cima da programação previamente disponibilizada48 . (silva2019, p.119)
Atualmente, um dos principais desafios para a manutenção do processo de abertura continua sendo a sua anonimização. (silva2019, p.121)
Possibilitou à própria Coordenadoria de Promoção da Integridade adquirir um conhecimento prático de processos de anonimização e de estruturação de bases de dados, utilizando a experiência como insumo nas oficinas oferecidas aos demais órgãos da prefeitura (eSIC-SP, D306: 6);
(silva2019, p.123)sempre tinha essa tentativa de fazer chegar o conceito de que existe muito debate – até hoje ainda é um pouco assim, eu acho, mas na época era muito assim – de que transparência quer dizer do gasto. Então, o Portal da Transparência é gasto. Tem que dar transparência para o gasto. A gente falava “não, tem um monte de coisa, tem um monte de ação da gestão pública que é muito relevante e que não é gasto”. (silva2019, p.139)
“os dados nasciam abertos e morriam fechados, porque eles já eram mandados para Imprensa Oficial como TXT e depois eles transformavam em PDF. (silva2019, p.141)
quem produz os dados é muito responsável pela abertura de dados. Porque ele sabe o processo, ele sabe que fase, inclusive, mesmo que não seja exatamente criado para abrir os dados, ele pode sugerir ou intervir ali para captar esses dados e canalizar ele para desenvolver uma abertura. (silva2019, p.141)
O fato é que com esses dois novos fatos (o acesso às bases do DOC-SP desde 2003 e a possibilidade de atualização diária através do arquivo zipado recebido pela SMG), surge, enfim, uma oportunidade concreta para que esses arquivos compusessem a base necessária para o desenvolvimento de um projeto de abertura dessas bases pelo Colab-USP, visto que na COPI-CGM “não tinha um corpo técnico para fazer essa amarração” (DOC-SP, D204: 2).
(silva2019, p.142)A gente se inscreveu em um curso do GovLab como equipe COPI, (...) era um curso de open contracting e a gente tomou como objeto do nosso esforço ali aprimorar a forma como eram publicados os dados de licitação a partir do Diário Livre. E aí a gente percebeu que a gente precisava, para adotar o Diário Livre como ferramenta, para abrir os dados do Diário Oficial, a gente precisava melhorar a forma como eles eram publicados. Então a gente precisava começar a estruturar eles desde o início, ter os campos específicos de metadados. E aí a gente não queria dificultar para os servidores. A gente fez levantamento e, por exemplo, tinha 700, 800 usuários na Prefeitura que faziam alguma publicação no Diário Oficial. Que, então, esses usuários precisariam ser capacitados. Para padronizar alguma coisa a gente não poderia dificultar o trabalho dessas pessoas, a gente teria que apoiar. Então teria que ser uma ferramenta. A gente começou a pensar num editor de texto. Para melhorar isso, a gente precisaria construir um editor de texto, que tem uma interface amigável, que ele digita algumas coisas e que o editor cospe para ele num formato que precisa ir para o Diário Oficial, ele não precisa ficar preenchendo aquelas tags manualmente. As vezes erra e tal. Só precisaria preencher alguns metadados na tela, por lá no campo de texto e ele geraria um arquivo para o Diário Oficial. Foi a maneira como a gente pensou que ia gerar um valor para os servidores, para eles adotarem a ferramenta. Mas a Gestão precisaria estar muito comprada nisso. E isso também não foi priorizado. (DOC-SP, D203: 22 – D203: 26, grifos nossos)
(silva2019, p.145)Outro problema surgido nesta fase se relaciona com as codificações dos TXTs. Como alguns arquivos tinham codificações diferentes entre si, foi necessário descobrir como cada arquivo estava codificado. (silva2019, p.146)
Conforme Martano (2015, p. 72), “É importante notar aqui que a equipe da COPI-CGM não dispunha de uma equipe técnica capaz de resolver o problema. Além disso, o fato de só disporem de máquinas Windows, dificultava a ajuda por parte do programador do Colab-USP que havia automatizado o restante do processo (...)”. (silva2019, p.148)
Como a IMESP e a PMSP não permitiram o acesso direto do Colab-USP ao protocolo FTP, decidiu-se, em um primeiro momento, que a alimentação seria feita manualmente por servidores públicos da COPI-CGM, os quais, diariamente, submeteriam o arquivo zipado para um programa de compartilhamento de arquivos (OwnCloud) hospedado em um servidor da Colab-USP. Como esse procedimento gerava atrasos constantes na alimentação do Diário Livre e como a COPI-CGM não conseguia automatizar esta rotina75, após seis meses de alimentação manual, o LabProdam, laboratório de inovação da Prodam recém-criado na época, desenvolveu uma automatização por meio da ferramenta WebDAV, capaz de disponibilizar o arquivo ao servidor da Colab-USP por meio de um protocolo HTTP. Desta forma, como lembram Craveiro, Alcazar e Martano (2016, p. 117, tradução nossa), “devido a evolução do processo de negociação que envolvia a obtenção de dados dos poderes públicos, o estágio de implementação da extração automatizada para atualização diária dos dados só pode ser completamente integrada ao sistema no final de sua implementação”. Mesmo assim, conforme relato de uma das pessoas entrevistadas, a ferramenta elaborada pelo LabProdam começou a dar erro e, portanto, voltou-se ao processo de alimentação manual (DOC-SP, D208: 7).
(silva2019, p.148)O fato de haver servidores na COPI-CGM que sabiam como se dava o processo de alimentação da base foi um facilitador no processo pois, assim, foram buscadas algumas alternativas internas para a abertura da base de dados. (silva2019, p.154)
De fundamental importância para o processo de abertura foi o acesso aos arquivos de todas as matérias do jornal publicadas desde 2003, armazenados casualmente no computador de trabalho de uma pessoa da CGDOC-SMG.
(silva2019, p.155)“Apesar do código do sistema e dos scripts relacionados estarem abertos, e de algumas funcionalidades e correções terem sido requisitadas, nenhum desenvolvedor externo à equipe e à prefeitura, contribuiu no desenvolvimento do sistema.”.
(silva2019, p.157)“Uma questão relevante e ainda em aberto é quanto à internalização do sistema pela prefeitura, uma vez que ele continua hospedado no servidor do Colab-USP. Tendo em vista que o sistema foi desenvolvido de forma experimental, a internalização do mesmo não está garantida, o que pode comprometer sua existência a longo prazo.”. (silva2019, p.157)
Isso exige um investimento grande. Você reorganizar, antes, tem um monte de coisa técnica, mas você precisa reorganizar a base cartográfica da cidade, transformar um banco de dados em um banco de dados relacional, porque isso facilita a conectividade entre as camadas. Preciso desenhar e construir fluxos entre os diferentes sistemas. Aí, de fato, você consegue um grande salto. Pensar projetos estruturantes de organização dos dados e de publicação, eu acho que é o principal. A partir daí vários frutos saem. Os dados do IPTU não teriam sido publicados só na marretada. Foram publicados porque você começa a ter um negócio maior, que tem corpo, que tem uma lógica mais sistêmica. Não é uma iniciativa pessoal de ninguém. É um projeto que as pessoas olham e enxergam: “Nossa, isso aqui é um ganho para a Administração”. Então eu acho que esse é o principal fator. Como poderia, deveria ter uma Infraestrutura Municipal de Dados Abertos. Só que isso aí exige fôlego. “Ah, eu quero ficar um ano na Prefeitura”. Não, você tem que olhar e falar, em quatro anos, onde eu quero chegar, o que eu quero construir. Aí ir atrás de recurso, que é sempre melhor no começo do governo. Gerar resultados parciais. Você tem que tocar um projeto grande. Aí você vai trazendo as pessoas. E aí, isso, os projetos estruturantes, abrem espaço para investimentos em qualidade da informação que sejam mais coerentes. (silva2019, p.178)
Nas entrevistas detectamos que a abertura de bases de dados governamentais nem sempre geram impactos políticos positivos ao governo. Como muitas vezes a abertura dos dados públicos geram mais notícias negativas em relação aos conteúdos revelados pelos dados do que notícias positivas em relação à abertura em si, os incentivos políticos para a abertura de dados governamentais são extremamente baixos. (silva2019, p.179)
Por outro lado, perceber que governos mais transparentes, mesmo revelando aspectos negativos sobre o próprio governo, são mais democráticos do que governos não transparentes, demanda maior responsabilidade e maturidade política da própria sociedade, pois quando os dados governamentais são abertos, seus conteúdos quase sempre revelam aspectos problemáticos nas gestões. (silva2019, p.180)
Como mobilizadores organizacionais, os principais pontos apresentados estão relacionados com uma equipe com um conhecimento técnico mínimo em relação à tecnologia e bases de dados, que esteja bem formada sobre as questões conceituais envolvidas nestes processos (Geral, D400:10), uma vez que a ausência de servidores com este tipo de conhecimento dificulta iniciativas de abertura (Geral, D402: 11). Muitas vezes, por trás de processos de abertura, não estão problemas relacionados à abertura em si, mas, problemas anteriores, relacionados à gestão da informação. (silva2019, p.180)
a segunda é que há um trabalho de convencimento constante ainda necessário a ser feito junto aos órgãos da Administração Pública, o qual demanda mais um trabalho horizontalizado de cooperação entre os órgãos do que de imposição de cima para baixo. (silva2019, p.184)
todos os trabalhos que são feitos em conjunto com as equipes e não vira uma coisa de cima para baixo, eu acho que eles acabam sendo uma coisa mais respeitada, as pessoas abraçam a causa de forma mais fácil, o servidor. (silva2019, p.182)
Bom, definitivamente, segurança do servidor que trabalha com a base de dados para fazer a disponibilização desses dados. Acho que esse é o elemento essencial. Essa segurança tanto, assim, a segurança política (“eu vou disponibilizar esse dado e não vou ser penalizado por isso, porque eu estou cumprindo a lei, então está tudo bem”). Então, segurança, tanto política quanto, ele precisa saber o que ele está fazendo, então técnica. Segurança técnica: “eu posso mexer nesse dado dessa forma, se eu anonimizar assim (silva2019, p.183)
vai estar anonimizado mesmo, se eu disponibilizar assim, as pessoas não vão fraudar essa informação”. Porque, no fim das contas, é só ter um lugar, uma fonte, é uma segurança muito maior do que o formato que está sendo disponibilizado os dados, enfim. Acho que esse seria um fator primordial. Segurança do servidor que trabalha diretamente com essa base. (Geral, D409: 1) (silva2019, p.184)
Com a informação respondida, também conseguimos responder uma das indagações que fizemos na introdução desta tese, tentando identificar quais eram as dificuldades em relação à possibilidade de tornar a abertura de dados governamentais uma prática consensuada e sem controvérsias no desenvolvimento de sistemas de tecnologia de informação, sendo possível identificar pelo menos duas desmobilizações: a primeira relacionada aos recursos orçamentários; a segunda relacionada à proteção dos dados pessoais. (silva2019, p.197)